小城鎮(zhèn)建設的主要類型、制約因素與對策建議（下）

在新型城鎮(zhèn)化背景下，小城鎮(zhèn)建設應更加注重發(fā)揮市場機制作用，正確處理小城鎮(zhèn)建設與新型城鎮(zhèn)化、新農村建設的關系，著力推進小城鎮(zhèn)行政管理體制、財政制度、土地制度等改革，推動以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)一體，努力實現新型城鎮(zhèn)化和新農村建設雙贏。

明確小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化體系中的地位和作用。雖然我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略強調實行大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，但實質上，小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的定位并沒有真正明確。鑒于我國不同行政級別的城市公共服務水平差距較大、城市規(guī)模越大投資收益越高等特點，應明確小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化體系中的輔助地位。當前和今后一個時期，我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢是，雖然規(guī)模不斷擴大、質量不斷提升，一些小城鎮(zhèn)甚至升格為小城市，但大中小城市的發(fā)展更為迅速，小城鎮(zhèn)發(fā)展反而相對緩慢。隨著大中城市“城市病”的加重，以及基本公共服務均等化的推進，小城鎮(zhèn)才會真正進入長足發(fā)展時期，到那時，大中城市居民、農村居民都會愿意定居小城鎮(zhèn)。由于小城鎮(zhèn)資源環(huán)境成本低、城市化成本低、進城門檻低，應將小城鎮(zhèn)作為農民工市民化的首選地。

此外，應認識到，小城鎮(zhèn)既是城鎮(zhèn)化的重要模式，更是社會主義新農村建設的平臺，是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的節(jié)點。小城鎮(zhèn)本身是一個集聚場，能夠形成對周圍勞動力、土地、生產要素的集聚。城市支援農村、工業(yè)支持農業(yè)，必須以產業(yè)、項目為依托，而小城鎮(zhèn)是產業(yè)、項目較為集中的地方，是連接城市與農村的樞紐。大力推進小城鎮(zhèn)建設，有利于推動新農村建設，縮小城鄉(xiāng)差距。

把握好小城鎮(zhèn)建設速度和內容。目前我國城市化正處于城市區(qū)域不斷向郊區(qū)擴展、出現城市群階段，還沒有進入大都市市區(qū)人口遷向農村和小城鎮(zhèn)的“逆城市化”階段，小城鎮(zhèn)還無法阻止農村各類資源向大中小城市集聚。雖然農業(yè)人口就地、就近城鎮(zhèn)化有低成本優(yōu)勢，但許多流動人口是不穩(wěn)定的。小城鎮(zhèn)只是城鎮(zhèn)化的初級階段，因此，小城鎮(zhèn)建設不宜過熱，并不是越快越好。而應堅持市場主導，遵循規(guī)律，堅決遏制過快“小城鎮(zhèn)化”，避免人才流出之后小城鎮(zhèn)成為“空城”。

小城鎮(zhèn)建設并不是簡單將農民集中居住，絕不是簡單地提高城鎮(zhèn)化率，而是指提高居民生活質量。特別值得注意的是，在小城鎮(zhèn)建設中應尊重農民意愿。對侵占農民土地、逼迫農民上樓居住的行為，應進行嚴厲懲處。堅持把“人的城鎮(zhèn)化”放在首位，避免把目標僅限于提高農村土地利用率上。注重科學規(guī)劃，堅持軟硬件并重。硬件方面，應重點加強道路、公園、綠地、環(huán)保等建設。軟件方面，主要是產業(yè)發(fā)展、提高城市管理水平、保護地方文化特色、公共服務體系建設等，重點是縮小大中小城市和小城鎮(zhèn)在公共服務方面的差距，推進基本公共服務一體化。應根據縣域內小城鎮(zhèn)分布情況，在部分重點小城鎮(zhèn)加大投入，建成縣域次中心，加強教育、醫(yī)療資源配置。

增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設中的主動性。小城鎮(zhèn)建設既要尊重市場規(guī)律，也應充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極主動性，實現權力與責任對等、財權與事權匹配。一是對于經濟發(fā)達、產業(yè)基礎較好的小城鎮(zhèn)，應賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經濟社會發(fā)展的功能和權限，使鎮(zhèn)域實現事權、財權、人權的統(tǒng)一。建議借鑒韓國、中國臺灣地區(qū)經驗，探索將人口規(guī)模超過20萬—50萬的鎮(zhèn)改為鎮(zhèn)級市。二是制定完善優(yōu)惠政策體系。土地政策方面，對小城鎮(zhèn)年度土地利用計劃指標安排予以優(yōu)先保障，鼓勵盤活存量，探索實行土地入股。財政政策方面，加快財政體制改革，加大財政轉移支付，市縣財政支出應安排適當比例投向小城鎮(zhèn)建設，土地出讓金收益部分全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。稅收方面，對新建企業(yè)繳納的稅收和行政事業(yè)型收費等，全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。金融政策方面，規(guī)范引導企業(yè)和社會資本投資，調動社會資本積極性。

統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)與大中小城市建設發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設應依托大中小城市、融入城鎮(zhèn)體系，從而發(fā)揮城市對農村的帶動作用。在美國，小城鎮(zhèn)和大中城市一起構成城市群共同發(fā)展，這不僅抑制了大城市規(guī)模過分膨脹，而且形成了功能互補的城鎮(zhèn)體系。因此，應統(tǒng)籌處理好與大中小城市發(fā)展的關系。既考慮小城鎮(zhèn)自身建設，更考慮與周邊大中小城市實現“同城化”，努力做到產業(yè)、基礎設施等同步規(guī)劃、同步實施，做到互聯互通。產業(yè)發(fā)展要形成分工，引導一些產業(yè)到小城鎮(zhèn)落戶，防止大中城市人口規(guī)模過大。加強小城鎮(zhèn)交通建設，方便小城鎮(zhèn)與大中小城市的溝通交流。加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設，實行縣域統(tǒng)籌，突破原有城鎮(zhèn)行政區(qū)劃，在全縣范圍內合理布局，實現行政意義和經濟意義上的小城鎮(zhèn)相統(tǒng)一，推動產城融合。對于小城鎮(zhèn)自身無法解決、但又對當地長遠發(fā)展有利的事情，可納入城市發(fā)展規(guī)劃大盤子。

把小城鎮(zhèn)建設與新農村建設、土地制度改革等相結合。小城鎮(zhèn)建設既要靠大中小城市的帶動，更應發(fā)揮農村發(fā)展的推動作用。下一步，一是與轉移農民到小城鎮(zhèn)就業(yè)相適應，加快農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，推動農村土地流轉，發(fā)展規(guī)模農業(yè)，鼓勵和發(fā)展農村合作社、農村家庭農場等新型經營主體。推進農村集體產權制度改革，實行集體資產折股量化到人，降低農民對土地的依賴程度。二是確保農民土地收益，合理均衡土地收益在政府、農民、社會資本之間的分成，調動農民解決土地閑置的積極性，著力解決農村空心化問題，順利推進農村社區(qū)建設。三是加強農村養(yǎng)老體系建設，解決農村留守兒童問題，推進農村社會建設。

加快小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展。增強小城鎮(zhèn)經濟活力，關鍵是簡政放權，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，營造良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動民營經濟發(fā)展。主導產業(yè)對小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展至關重要，應著力培育，力爭每一個重點鎮(zhèn)都有一個主導產業(yè)。實際工作中，一是完善招商引資。根據區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)基礎、園區(qū)建設等情況，引進與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展相符合的產業(yè)項目，特別是強化與大中小城市的產業(yè)聯系，并注重嚴格執(zhí)行環(huán)保標準。二是注重發(fā)揮農業(yè)優(yōu)勢或原產業(yè)優(yōu)勢。加快發(fā)展農村旅游業(yè)。大力發(fā)展食品加工業(yè)，延長農業(yè)生產鏈條。威海文登市充分利用水貂養(yǎng)殖優(yōu)勢，通過政策引導、招商引資、園區(qū)帶動等措施,推動農業(yè)與二三產業(yè)深度融合，擬打造百億產業(yè)集群。三是推動產業(yè)升級。四是積極發(fā)展三產。隨著工業(yè)、農業(yè)、加工業(yè)的發(fā)展，應發(fā)展與之相配套的物流、信息、汽車修配、商業(yè)餐飲等現代服務產業(yè)。

加強小城鎮(zhèn)法規(guī)建設?？梢哉f，現行土地、稅收等法律法規(guī)有利于大中小城市發(fā)展，而不利于小城鎮(zhèn)和新農村建設。英國、韓國等國家在城鎮(zhèn)化過程中都高度重視法規(guī)建設，先后出臺了相關法規(guī)支持。建議國家層面制定專門法律支持小城鎮(zhèn)建設，防止各類資源過度集中大中城市。進一步建立健全小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法規(guī)體系，防止規(guī)劃隨意變更，增強小城鎮(zhèn)建設的連續(xù)性。