水利工程代建制管理模式淺析

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政府投資水利工程項目建設管理模式（以下簡稱項目管理模式），就是項目管理機構在項目實施中，代政府進行組織策劃，用科學的組織結構和高效的組織效應來最優(yōu)實現(xiàn)項目目標。  

　　1 概述   
 
　　水利工程項目按照不同的劃分標準可以分為不同的類型。按照資金劃分可以分為財政性資金項目、財政擔保性資金項目和國家援助項目；按照經(jīng)濟效益又可分為贏利性項目和非贏利性項目；按照投資主體不同，國外分為政府投資項目和私人投資項目。我國則分為政府投資、集體投資和私營企業(yè)投資，這里把政府投資和集體投資通稱為政府投資。一般把政府投資項目稱為公益性項目，其他投資主體投資項目稱為非公益性項目。  

　　我國項目管理模式主要經(jīng)歷了兩個主要階段。第一階段，80年代中期以前。主要形式為投資方自己組建工程建設項目管理機構，人員臨時拼湊，管理水平和效率較低，項目管理機構隨著工程結束而解散，新開工程又在較低的管理水平上重復拼湊臨時的管理機構，使得工程建設水平和投資效益難以提高。同時投資方與建設方合二為一，既缺少約束和協(xié)調(diào)機制，又增加難度和風險程度，投資方與國家的利益難以統(tǒng)籌兼顧；第二階段，80年代中期以后，逐步推行工程建設管理三制，即項目法人制、項目監(jiān)理制和項目招投標制。該階段雖然規(guī)避了工程建設管理機構重復建設的弊端，但它把項目管理中的管理方與實施方之間的嚴謹而精簡的兩者關系變?yōu)榧炔磺逦州^繁多的業(yè)主、監(jiān)理和承包商三者關系。監(jiān)理理論上是獨立的第三方，實際工作中更多是受業(yè)主的委托，作為業(yè)主的代表，業(yè)主、監(jiān)理不僅機構設置多有重復，而且有時意見不盡一致，使實施方無所適從，質(zhì)量、進度和投資難以有效控制，管理工作效率難以有效提高。  

　　近幾年，隨著體制改革的不斷深入和工程建設的不斷發(fā)展，并根據(jù)整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的要求，工程建設應該是投資、建設、運營、監(jiān)管四分開，以切實提高管理水平和充分發(fā)揮投資效益。傳統(tǒng)管理模式遠不能適應新機制、新要求，必須要有新的科學先進的管理模式取代原有管理模式。在這樣的背景下，以深圳市為代表的“工務局模式”和以上海市為代表的“代建制模式”便應運而生。本文擬從不同的角度對水利工程建設實施代建制管理模式進行層次分析。  

　　2 代建制管理模式與傳統(tǒng)管理模式比較  

　　我國傳統(tǒng)的政府投資水利工程建設項目的管理，基本上沿襲計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)管理模式，即由建設單位提出項目建議書和可行性研究報告，政府投資管理部門進行審批決策，確定投資額度和年度投資計劃，財政部門核撥建設資金，再由建設單位組織基建班子進行建設。然而許多研究表明，這種框架不能發(fā)揮出有效管理政府投資項目的作用。有關項目管理部門往往將“投資與建設”、“建設與管理”相混淆。在許多項目的實施過程中，各級政府既當“運動員”又當“裁判員”，在項目的實施和監(jiān)督方面都介入，但往往兩方面都管理不好。圖1（略）概述了我國傳統(tǒng)的政府投資項目管理框架，政府投資項目的管理主體是國家發(fā)展與改革委員會（決策部門），財政部和國家審計署（資金管理與監(jiān)督部門），各行業(yè)行政管理部門（實施監(jiān)督部門）與建設單位（資金使用部門）。工程建設過程中決策階段、實施階段、運營階段相互獨立，導致許多弊端。 

　　而代建制管理模式符合投資多元化、管理社會化、經(jīng)營市場化的體制改革的要求。專業(yè)化、社會化的工程建設代建制工程管理公司（代建方），受投資方的委托，依據(jù)工程建設的法律、法規(guī)和委托合同，對投資方投資的工程建設項目實施全過程、全方位的組織管理。通過代建制項目管理模式，把工程建設明確為管理方（代建方）與實施方（設計、施工、材料設備供應）之間的嚴謹而精簡的兩者關系，建立起投資方（委托方）、管理方（代建方）和實施方（設計、施工、材料設備供應）三方責權利明確的新機制，以適應投資、建設、運營、監(jiān)管四分開的新要求，來有效提高工程建設的管理水平和投資效益。  

　　工程建設從設計、施工到運營，由工程管理公司統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免傳統(tǒng)工程管理模式各階段相互獨立的弊端。工程管理公司在工程管理中相當于企業(yè)管理中的職業(yè)經(jīng)理人的角色，它獨立的、專業(yè)的整合社會資源，對工程項目進行專業(yè)化管理。政府角色由傳統(tǒng)單純的資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者轉變?yōu)榉盏谋O(jiān)督者和保障者。圖2（略）概述了政府項目代建制管理模式框架，政府在社會上通過招投標方式招募工程管理公司，對工程建設、管理、運營實施全過程管理，工程建設管理線條明晰、清楚。  

　　代建制工程與傳統(tǒng)建設工程的運作模式相比，在形式上，它把過去的建設單位、使用單位合而為一的格局，轉變?yōu)榻ㄔO單位、使用單位相分離，政府投資主管部門的職能由管理具體項目轉移到招標代建單位、通過與代建單位簽定的代建合同，來規(guī)范代建單位的行為，使用單位從直接管理項目轉變?yōu)榧訌妼椖抗こ藤|(zhì)量、工期和資金使用的監(jiān)督，其不再直接參與項目建設管理過程。