南水北調中線工程渠首移民安置有關問題的探討

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摘要：擬建中的南水北調中線工程涉及丹江口水庫移民20多萬人，其中渠首淅川縣移民14.3萬人。本文結合庫區(qū)實際和淅川縣移民的特殊性，借鑒三峽、小浪底水庫移民的經驗，分析探討了南水北調中線工程移民問題，提出做好移民安置工作的對策與措施。

　　關鍵詞：南水北調 南陽 移民 探討

　　1、前言

　　南水北調中線工程是我國“十五”計劃將要建設的一項重要的戰(zhàn)略性基礎設施，是僅次于三峽的特大型項目。工程建成后，可有效緩解京、津和華北地區(qū)的嚴重缺水狀況，優(yōu)化資源配置，改善生態(tài)環(huán)境，促進生產力的合理布局和產業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整，對我國國民經濟和社會的快速健康發(fā)展具有特別重要的意義。水庫移民是決定水利水電工程順利建設及高效運行的關鍵，涉及政治、經濟、社會、人口、資源、環(huán)境、工程技術等多項領域，是一項跨領域、多學科的龐大系統(tǒng)工程。移民問題解決的好壞，不僅直接關系到水利水電工程的順利建設，更重要的是關系到廣大移民群眾的切身利益，關系到社會秩序穩(wěn)定。為了更好地解決南陽的移民問題，最大限度地發(fā)揮工程建設對南陽市經濟社會發(fā)展的促進作用，本文通過對丹江口庫區(qū)和擬定安置區(qū)進行調查研究，在借鑒三峽、小浪底移民安置經驗基礎上，提出南水北調中線工程南陽移民安置的意見。

　　2、淅川縣丹江口庫區(qū)淹沒及移民概況

　　2.1 初期工程移民情況 丹江口水庫初期工程淹沒南陽市淅川縣土地面積362 k㎡其中耕地1.9萬hm²，動遷移民20.2萬人，搬遷縣城一座，集鎮(zhèn)16個，各項淹沒實物指標累計損失7.4億元（當時價）。移民遷移安置工作自1959年開始，到1978年基本結束，歷時20年，先后分六批安置。其中，遷青海2.2萬人，湖北6.9萬人，鄧州市1.5萬人，淅川縣后靠安置9.6萬人，人均遷安經費325元。由于人口增長和返遷回流等原因，到2001年底，南陽市丹江口水庫移民達到20.6萬人，其中：淅川縣18.8萬人，鄧州市1.8萬人。當時由于受極“左”思潮的影響，整個移民遷安工作，缺乏科學的論證和長遠的規(guī)劃，基本靠行政干預手段，形成水逼人遷、先遷后安、盲目后靠的嚴重局面。加上國家投資少、安置標準低、水電路校等生產生活設施不能滿足基本需要，造成大量移民遺留問題，使本來比較富庶的淅川縣成了國家級貧困縣。

　　南陽市丹江口水庫移民遺留問題，雖經十多年的扶持，取得了很大的成績，但由于過去移民遺留問題太多，國家投資又十分有限，加上長期受中線工程上馬的影響，當前仍然存在不少突出的問題。一是生產條件差。據(jù)統(tǒng)計，丹江口水庫移民人均水澆地僅0.013hm²，遠低于全市人均0.04hm²的水平，有7.8萬人、6.4萬頭大牲畜吃水困難，5萬多人用電難，4萬多人行路難，3萬多名兒童上學難。移民人均耕地0.057hm²，有1.2萬移民人均耕地不到0.033hm².二是生存環(huán)境差。由于庫區(qū)人多地少，毀林毀草開荒嚴重，水土流失加劇，生態(tài)環(huán)境逆向發(fā)展，形成越窮越墾，越墾越窮的惡性循環(huán)。三是住房質量差。據(jù)調查，庫區(qū)移民人均住房面積普遍較小，房屋質量差。當前，仍有30％左右移民居住大搬遷時建造的土墻瓦頂房屋，30年來未建新房，還有一些移民四代同居，人畜混居。四是文化素質低。在長期遷移安置過程中，當時很多適齡兒童失去上學機會，加上長期以來移民地區(qū)經濟發(fā)展十分緩慢，造成庫區(qū)移民文化素質普遍較低。據(jù)統(tǒng)計，在現(xiàn)有移民勞動力中，文盲、半文盲和小學文化程度占勞動力總數(shù)的45％，科學技術很難在移民區(qū)得到推廣和普及。

　　五是經濟收人低。據(jù)統(tǒng)計，2000年移民人均純收入696元，人均口糧150kg，相當于南陽市平均水平的1／3，并且呈現(xiàn)差距逐年拉大的趨勢。

　　2.2 南水北調工程涉及南陽的移民問題 南水北調中線工程的水源工程——丹江口水庫的后期完建，水庫蓄水位由初期的157m增加到170m，淹沒涉及河南、湖北、陜西三省六縣（市），遷移線以下人口22.44萬，其中淅川縣庫區(qū)涉及11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，177個村，動遷人口11.92萬，占庫區(qū)遷移人口總數(shù)的53.1％。新增淹沒面積153.1km²，淹沒耕地、園地8700hm²，經濟損失達11.9億元。南水北調中線移民與其他水庫移民相比，有著更加突出的特點：一是淹沒區(qū)域集中，淹沒損失大。丹江口水庫一、二期工程，共淹沒淅川耕地2.77萬hm²，占全縣總耕地的一半以上，占豫、鄂、秦三省六縣總淹沒面積的62％，動遷人口達到14.3萬（不含影響人口），占全庫區(qū)的一半以上；二是人均淹沒實物指標占有少，移民特別貧困。由于丹江口移民問題仍沒得到有效解決，有近一半移民仍生活在溫飽線以下，而后期工程移民大多數(shù)是初期工程的移民。

　　根據(jù)市移民辦對浙川縣老城鎮(zhèn)岵山鋪村的調查，就人均住房面積而言，新老居民差別較大：沒有動遷的老居民人均住房面積21.36m²，動遷一次的人均18.49m²，動遷兩次的人均16.53m²，返遷移民的人均僅14.09m². 1992年，長江委編制的丹江口水庫后期完建工程庫區(qū)淹沒處理及移民安置規(guī)劃，對浙川縣移民的安置意向是：縣內安置4萬人，除鐘觀、下集、吳店、白亭4處防護區(qū)內1萬人基本不外遷外，其余3萬人大部分后靠安置在倉房、香花、九重三鎮(zhèn)；縣外安置8萬人，涉及南陽的鄧州、唐河、社旗3個縣（市）30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中，鄧州市3.3萬人，唐河3萬人，社旗1.7萬人。

　　3、移民安置的初步打算

　　中線工程涉及南陽市移民人數(shù)較多，南陽市移民安置辦公室在長江委可行性研究規(guī)劃方案的基礎上，依據(jù)移民條例精神，借鑒三峽、小浪底移民安置的經驗和老庫區(qū)移民安 置的教訓，結合人口資源、環(huán)境容量、人們思想觀念的變化和市場經濟發(fā)展等因素，對庫區(qū)移民安置方案進行了認真分析研究，初步確定丹江口庫區(qū)移民安置方案：

　　3.1 浙川縣安置1萬人左右 該縣2000年總人口70.8萬，其中農業(yè)人口64.51萬，實有耕地面積4.6萬hm²，農業(yè)人口人均耕地0.071hm²，人均糧食產量308.1kg，人均純收入1369元。在全省118個縣（市、區(qū)）人均純收入排序中倒數(shù)第三。另外，水土資源條件不足，而且為建立水源保護區(qū)，全縣還有5 070hm225.以上的坡耕地應該退耕還林，從自然條件和經濟發(fā)展的角度看，淅川縣移民安置的空間非常有限，不具備大量安置移民的條件，但為避免移民搬遷安置新的社會問題，借鑒小浪底移民的做法，擬對約占移民總數(shù)6％的干部職工家屬約1萬人仍在縣內安置。

　　 3.2 鄧州、唐河、社旗三縣（市）安置6萬人左右 經過對可行性研究階段選定的移民安置區(qū)的調查，以水土資源為基礎，以糧食人口容量和水環(huán)境人口容量為主進行分析研究，預選鄧州、唐河、社旗三縣（市）所屬的30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為移民安置區(qū)，安置區(qū)涉及436個行政村，農業(yè)人口100.48萬，總耕地面積13.85萬hm²，人均耕地0.138hm²，人均糧食產量624kg，可以接收安置移民6萬人左右。

　　3.3 省內受益區(qū)安置7萬人左右 南水北調中線工程供水區(qū)縱貫全省南北，規(guī)劃近期供水區(qū)2.36萬km²，包括南陽、平頂山、漯河、周口、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、濮陽、安陽等11座省轄市和30座縣城。這些地區(qū)生產生活條件一般較好，從小浪底外遷移民實施結果看，移民樂于遷入。

　　3.4 移民安置備選區(qū)域的選擇 為了更好地做好南陽市移民安置前期工作，除擬建工程移民安置區(qū)外，還要在南陽市中線工程供水受益區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、農場以及市農業(yè)局、畜牧局、司法局直屬的愿意出讓土地的農場、林場、勞改場等進行調查、分析、選擇，排除河道蓄滯洪區(qū)，中線干渠占壓及地方病和特殊病區(qū)涉及的有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把水土條件較好、能滿足環(huán)保要求和可持續(xù)發(fā)展需要，基礎設施和經濟比較發(fā)達，有發(fā)展經濟的基礎和潛力的地方作為丹江口水庫移民安置的備選區(qū)域。

　　4、處理好有關移民問題的對策與建議

　　4.1 移民安置的指導思想

　　丹江口水庫二期移民安置要在開發(fā)性移民方針指導下，妥善安排好移民的生產和生活，使移民有合適的生活環(huán)境、生活設施，并能發(fā)揮社會作用，使移民安置后要逐步達到或超過原有生活水平，并且使安置區(qū)老居民的生活水平不降低。因此，移民安置規(guī)劃要在指導思想上貫徹一個方針、做到五個轉變。

　　一個方針是：認真貫徹開發(fā)性移民方針，走可持續(xù)發(fā)展的道路。五個轉變：一是由計劃經濟向市場經濟的轉變；二是由不注重環(huán)境容量向可持續(xù)發(fā)展轉變；三是由依托土地向既依托土地又依托市場的雙重依托轉變；四是由偏僻處安置向繁榮處安置轉變；五是由人治管理向法制管理轉變。特別是2002年8月九屆人大通過的《中華人民共和國水法》第二十九條，為依法開展移民規(guī)劃工作提供了法律依據(jù)。

　　4.2 制定移民搬遷安置補償政策應考慮其特殊性，實物補償與扶貧政策相結合丹江口庫區(qū)移民由于特殊的歷史原因，他們占有很少的生產資料和生活資料，丹江口庫區(qū)移民人均耕地只有0.057hm²，人均住房僅18.2m²，遠遠低于小浪底庫區(qū)移民人均耕地0.13hm²和人均住房35.2m²的水平。因此，在制定丹江口移民安置補償政策時應考慮該庫移民的特殊性，建議移民實物補償標準采取“三原”規(guī)劃原則補償與政策扶貧相結合，確定合理的補償標準，使移民在搬遷安置過程中盡快脫貧，實現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目標。

　　對于在執(zhí)行國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和國土資發(fā)[2001]355號文件《關于水電工程建設用地有關問題的通知》時，應該考慮到丹江口移民問題的特殊性，這些移民既有二次搬遷和回流重復搬遷的老移民，也有受老移民安置影響的新移民，考慮他們的實物時，應注意即使沒有工程項目，人民的生活標準在工程期內也會發(fā)生一些變化。在制定補償政策時考慮他們可能達到的生活標準。因此，移民補償政策要將“三原”原則與實際情況相結合，“三原”原則與國家扶貧政策相結合，確定合理的補償標準。建議以規(guī)劃與補償相結合的辦法，編制淹沒處理概算。生產投資要按需要調整的土地計算補償補助費用。移民建房要按規(guī)劃投資列入或高補償標準。新村基礎設施和公共設施要達到安置區(qū)的水平。

　　4.3 在整個工程受益區(qū)統(tǒng)籌考慮，以足夠的環(huán)境容量為前提，選擇具有發(fā)展?jié)摿Α⒁诪橐泼窠邮艿牡胤阶鳛榘仓命c庫區(qū)移民的貧困，客觀原因在于交通不便，資源缺乏，信息閉塞，市場經濟不發(fā)達。新的移民，應選擇那些土地資源較多、基礎設施及經濟比較發(fā)達的地方進行安置，一則避免造成新的貧困和不穩(wěn)定，二則易為移民接受。在安置地的選擇范圍上，不僅僅局限于淅川縣本縣境內和南陽市的三縣，應在工程受益區(qū)內統(tǒng)籌考慮，擇優(yōu)選取，統(tǒng)籌安排。三峽工程移民方案最初強調后靠安置，實施結果不盡如人意。最后，國家根據(jù)移民實際情況，對安置方案進行了調整，鼓勵和引導更多的農村移民外遷，有11個省、市分三年接收了7萬移民的安置任務。黃河小浪底移民開始時，也存在這個問題，采取后靠安置和縣內安置，并希望走工業(yè)安置的路子，結果，環(huán)境容量不足，本縣土地質量差，水源交通條件不便，安置移民的企業(yè)效益不好，移民安置工作走了彎路。南水北調中線工程涉及南陽市淅川縣庫區(qū)移民14.3萬人，與黃河小浪底移民數(shù)量基本相當，移民搬遷安置處于市場經濟發(fā)展完善期，因此，一定要借鑒三峽、小浪底移民安置的經驗，一開始就要把規(guī)劃做扎實，在工程的整個受益區(qū)內選擇條件較好的地方作為安置點。

　　在考慮大農業(yè)安置為主的同時，也可以根據(jù)目前小城鎮(zhèn)建設發(fā)展思路，將這次移民安置與南陽市小城鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)建設結合起來，把這次移民安置視為南陽市小城鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)建設發(fā)展的機遇，充分利用移民賠償資金和基礎建設投資資金，高起點規(guī)劃移民安置區(qū)，加快城鄉(xiāng)建設步伐。選擇一些條件較好的移民村，在保證有一定口糧的基礎上集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行安置，逐步把小城鎮(zhèn)建設成為農副產品加工銷售中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集地，成為全市經濟快速發(fā)展新的增長點，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢加快安置區(qū)經濟發(fā)展步伐。無論安置點選在哪里，選擇過程中都要進行科學地分析論證。 在環(huán)境容量分析方面，要由過去單一的土地指標分析向多指標分析方向發(fā)展。如綜合分析安置區(qū)的土地條件、水電路基礎設施條件、經濟發(fā)展條件及移民的心理適應性條件等。在土地承載力上，不僅要考慮土地的面積因素，還應考慮土地的質量、現(xiàn)有生產能力和增產潛力等因素，從而使移民安置地點的選擇建立在穩(wěn)妥可靠的基礎上。

　　4.4 將庫周影響的處理納入規(guī)劃，避免出現(xiàn)遺留問題 黃河小浪底移民工作基本達到了國家滿意，移民滿意，世界銀行滿意。但也存在著一些問題，困擾著庫區(qū)群眾及移民工作者，其中主要的是庫周影響問題。小浪底水庫蓄水后，由于庫岸坍塌、原有道路被淹、電力供應中斷、學校搬遷等，給當?shù)厝罕娚钤斐闪撕艽笥绊?。這些困難，單靠庫周交通、供電等專項恢復是解決不了的。各級政府為此做了大量的工作，但至今尚未妥善解決；丹江口水庫水位上升后，同樣存在上述問題。庫周影響問題不可忽視。因此，在編制移民規(guī)劃時，庫周受影響人口應納入移民規(guī)劃，不留后遺癥。 對于丹江口水庫初期移民，也應適當考慮，加大扶持力度，以免出現(xiàn)新的不平衡。對172m高程以上的一期移民，環(huán)境容量不足的，要與本次移民一并遷出。

　　4.5 要加大水利建設的投資力度，改善移民安置區(qū)生產生活條件 據(jù)測算，修水庫淹沒耕地和發(fā)展灌溉之比為1：（8～10）時，才稱為得失相當。作為對南陽損失和移民安置的補償，要求國家為南陽市建設旱澇保收田49.3萬 ，其中，庫區(qū)和渠線損失耕地3.41萬hm²，應建設旱澇保收田30萬hm2.安置區(qū)移民按7萬人計，應建設10.67萬 hｍ²；渠線涉及的移民和影響人口，應建設7.67萬 ，給一期移民人均建設0.067hm²旱澇保收田，計1萬hm².同時，為改善庫區(qū)和沿線移民安置區(qū)的生產生活條件，充分利用當?shù)厮Y源，建議國家對南陽市水利建設項目給予關注和支持。一是抓緊批準實施唐白河綜合治理工程，唐白河流域是丹江口庫區(qū)移民安置的集中區(qū)，但防洪標準低，堤防多處坍塌，迫切需要安排治理；二是興建唐東、唐桐兩大移民新灌區(qū)和陶岔渠首電站，以及對宋崗、陶岔電灌區(qū)和引丹灌區(qū)進行續(xù)建配套改造。

　　4.6 建立監(jiān)理、監(jiān)測和評估機制，確保移民搬遷安置的順利進行 為了確保丹江口水庫移民工程的順利實施，同時借鑒小浪底水庫移民工程的經驗，丹江口水庫移民工程必須引入監(jiān)理、監(jiān)測和評估機制，以保證移民工程的順利實施。我國已經加入WTO，移民工作也應該與小浪底移民工作一樣與世界移民工作接軌，按照世界銀行非自愿移民實施導則所規(guī)定的程序，結合我國的國情制定移民搬遷安置政策目標、進度控制目標和質量控制，確保移民工程投資項目按規(guī)劃、按規(guī)范的順利實施；對移民工程的投資項目進行有效地監(jiān)測和評估，確保移民工程建設的經濟效益和社會效益，保證移民的合法權益，同時減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　　4.7 根據(jù)國家現(xiàn)行政策和庫區(qū)實際，制定移民優(yōu)惠政策和對口支援措施 水利工程是造福社會、有利子孫后代的大事，而水利工程的興建往往以犧牲移民利益和局部利益為代價，各級政府、各部門有責任也有義務為國分憂，為移民解愁，保證國家重點順利興建。我國屬于發(fā)展中國家，經濟還比較困難，對移民的淹沒損失還不能按市場經濟的實際價格進行賠償，而是實行前期補償補助、后期扶持的政策，因此，制定一定的優(yōu)惠政策和對口支援措施，對移民的經濟損失也是一種彌補。

　　三峽工程移民，從中央到地方制定了一系列配套的優(yōu)惠政策。黃河小浪底河南庫區(qū)的移民，河南省制定了專門的優(yōu)惠政策，在移民農轉非、有關稅費減免等方面作了具體規(guī)定。同時，省政府還出臺了對口支援政策，動員各有關部門對口支持小浪底庫區(qū)和安置區(qū)項目建設。南水北調中線工程的移民，數(shù)量大，涉及范圍廣，政策性強，可以依照三峽、小浪底工程的做法，實行淹沒損失與工程效益掛鉤的辦法，建立庫區(qū)建設基金，用于庫區(qū)維護和扶持移民發(fā)展生產。建議國家制定有關扶持及稅收等方面的優(yōu)惠政策和受益區(qū)各地、各部門對口支援移民遷建安置的工作，實現(xiàn)移民安居樂業(yè)。

　　4.8 在總干渠沿線建設生態(tài)高效科技示范園區(qū)，解決沿線后靠移民的生產生活問題中線工程總干渠穿越南陽市淅川、鄧州、鎮(zhèn)平、臥龍、宛城和方城6個縣（市、區(qū)）24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全長185km.挖壓占地6400hm²，干渠與交通水系、渠系等交叉數(shù)百處，渠道占地直接和間接影響近20萬人的生產生活。為不降低沿線居民生產生活水平，應靠發(fā)展水利和科技手段，建設旱澇保收田和高效科技示范園區(qū)，促進當?shù)亟洕l(fā)展。

　　總之，在當前市場經濟條件下，南水北調中線南陽移民工作雖然面臨著一些新的問題和困難，但是，只要我們能夠結合實際，用足用好國家有關政策，切實處理好國家、集體、個人三者之間的關系，認真貫徹“開發(fā)性移民”方針，走可持續(xù)發(fā)展的路子，思想上做到五個轉變，積極搞好移民前期規(guī)劃編制，就一定能夠做好移民工作，達到移民搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目標，帶動南陽經濟快速發(fā)展。